УТВЕРЖДАЮ

                                                                                                             Председатель Счетной палаты
                                                                                                             Ставропольского края
                                                                                                                 А.А. Колесников 
                                                                                                             15 февраля 2012 г.

 

 

АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ соблюдения условий предоставления, эффективного и целевого использования межбюджетных трансфертов из бюджета Ставропольского края муниципальными образованиями Ставропольского края в 2010 и 2011 годах, проведенный по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты Ставропольского края»

 

 

Введение

Настоящее экспертно-аналитическое мероприятие проведено в соответствии с решением коллегии Счетной палаты Ставропольского края от 26.01.2012 № 1 и распоряжением председателя Счетной палаты Ставропольского края от 30.01.2012 № 4.

Аналитическая записка подготовлена на основании сведений, полученных в результате проведенных Счетной палатой Ставропольского края контрольных мероприятий по вопросам соблюдения муниципальными образованиями Ставропольского края условий предоставления, эффективного и целевого использования межбюджетных трансфертов из бюджета Ставропольского края в 2010 и 2011 годах.

В 2011 году и январе-феврале 2012 года Счетной палатой Ставропольского края были проведены проверки 22 муниципальных образований края, в том числе 20 сельских поселений (Балахоновский, Барсуковский, Грачёвский, Дубовский, Дёминский, Донской, Кировский, Красный, Надзорненский, Пелагиадский, Подлужненский, Сенгилеевский, Старомарьевский, Татарский, Темнолесский и Цимлянский сельсоветы, станицы Беломечетская и Новомарьевская, села Бешпагир и Тугулук); 1 муниципального района (Новоселицкий район) и 1 городского поселения (город Нефтекумск). При этом в 21 муниципальном образовании края на протяжении 2010 и 2011 годов доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70,0% объема собственных доходов местных бюджетов.

В ходе данного экспертно-аналитического мероприятия был осуществлен анализ проблемных вопросов при формировании и исполнении местных бюджетов, организации бюджетного процесса, использовании муниципального имущества, а также при реализации возложенных на муниципальные образования полномочий по решению вопросов местного значения.  

С целью обеспечения сбалансированности местных бюджетов и выявления дополнительных источников пополнения доходной части местных бюджетов были выработаны некоторые предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемых вопросах, подготовленные на основе анализа особенностей формирования доходов местных бюджетов, а также состояния действующего законодательства.

 

1. Общая характеристика высокодотационных муниципальных образований Ставропольского края

1 января 2009 года закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в настоящее время возложенные на органы местного самоуправления поселений полномочия по решению вопросов местного значения выполняются на недостаточном уровне по следующим основным причинам:

1. Низкий уровень собственных доходов муниципалитетов и слабая материально-техническая база поселений.

Отрицательное влияние указанных причин на степень выполнения полномочий по решению вопросов местного значения со временем усиливается, так как количество полномочий, подлежащих исполнению местными органами самоуправления, постоянно возрастает, а уровень собственных доходов муниципалитетов снижается.

Таким образом, финансовые возможности местных бюджетов не позволяют в полной мере выполнять задачи, стоящие перед органами местного самоуправления. Вследствие указанного местные бюджеты являются высокодотационными.

2. Нехватка квалифицированных управленческих кадров. Существующим кадровым составом и имеющимися финансовыми ресурсами выполнять полномочия в полном объеме представляется достаточно сложно (недостаточное количество сотрудников, некомпетентность специалистов сельских администраций в решении отдельных полномочий, невозможность привлечения высококвалифицированных специалистов из-за низкой заработной платы и т. д.).

В соответствии с Законом Ставропольского края от 04.10.2004 № 88-кз  «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» местное самоуправление в Ставропольском крае осуществляется в 330 муниципальных образованиях, в том числе 26 муниципальных районах, 8 городских округах, 15 городских поселениях и 281 сельском поселении.

Для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% от объема собственных доходов местных бюджетов (так называемые «высокодотационные муниципалитеты»), пунктом 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) предусмотрено выполнение существенных требований при формировании и исполнении местных бюджетов.

В 2010 году на 172 муниципальных образования края (52,1% от их общего количества) было распространено действие пункта 4 статьи 136 БК РФ, в том числе на 5 муниципальных районов края (19% от числа всех районов) и 167 сельских поселений (59,4% от общего числа сельских поселений).

В 2011 году высокодотационными являлись 167 муниципальных образований (50,6% от их общего числа), при этом количество высокодотационных муниципальных районов в сравнении с 2010 годом увеличилось в 2,4 раза  (с 5 до 12) и составило 46% от общей численности районов. Количество высокодотационных сельских поселений составило 154 единицы (54,8% от общего числа сельских поселений).

На 2012 год действие пункта 4 статьи 136 БК РФ распространяется на 149 муниципальных образований (45,2% от их общей численности). Количество высокодотационных муниципальных районов при этом составило 11 (42,3% от общей численности районов), а сельских поселений – 137 (48,8% от их численности).

Сведения о высокодотационных муниципальных районах представлены в таблице:

 

№ п/п	Наименование муниципальных районов
	2010 год	2011 год	2012 год
1	-------	Александровский	Александровский
2	Андроповский	Андроповский	Андроповский
3	-------	Апанасенковский	Апанасенковский
4	-------	Арзгирский	Арзгирский
5	-------	Буденновский	Буденновский
6	Георгиевский	Георгиевский	-------
7	-------	Грачевский	Грачевский
8	Курский	Курский	Курский
9	-------	Левокумский	Левокумский
10	-------	Новоселицкий	Новоселицкий
11	Степновский	Степновский	Степновский
12	Туркменский	Туркменский	Туркменский
Итого	5	12	11

                       

На протяжении последних трех лет в категории высокодотационных находятся 4 муниципальных района Ставропольского края – Андроповский, Курский, Степновский и Туркменский.

Количество высокодотационных сельских поселений Ставропольского края в течение трех лет имело тенденцию к некоторому снижению (со 167 в 2010 году до 137 в 2012 году).

 

Следует отметить, что распоряжением Правительства Ставропольского края от 20.10.2010 № 409-рп «О собираемости налогов, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований Ставропольского края, и качестве налогового администрирования» главам администраций сельских поселений было рекомендовано принять ряд мер по увеличению собираемости налогов, зачисляемых в местные бюджеты, и улучшению качества налогового администрирования, а именно:

- проанализировать действующие ставки и льготы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц;

- провести работу по выявлению в соответствующих городских и сельских поселениях Ставропольского края незарегистрированных в установленном порядке объектов недвижимости;

- принять меры по снижению недоимки по местным налогам.

Предпринятые меры, в том числе предусмотренные вышеуказанным распоряжением, позволили сократить количество высокодотационных муниципальных образований в течение 2 лет на 10,8% (со 167 единиц  в 2010 году до 149 единиц в 2012 году).

Однако удельный вес высокодотационных муниципальных образований (с учётом муниципальных районов) по отношению к их общему числу в Ставропольском крае остается достаточно значительным (52,1% в 2010 году, 50,6% в 2011 году и 45,2% в 2012 году), что значительно превышает уровень высокодотационных муниципальных образований в соседних регионах.

Так, в Ростовской области  в 2011 году из 502 муниципальных образований (в том числе 454 сельских поселений) высокодотационными являлись 138 (27,5%), в том числе 97 сельских поселений (21,4% от количества сельских поселений). В Краснодарском крае на 2012 год высокодотационными стали 43 муниципальных образования из 449 (менее 10%), в том числе 40 сельских поселений из 411.

Как уже отмечалось, наибольшее количество высокодотационных муниципальных образований составляют сельские поселения. Лишь одно городское поселение (посёлок Затеречный Нефтекумского района) стало высокодотационным в 2011 и 2012 годах.

Анализ количества высокодотационных сельских поселений в разрезе районов Ставропольского края показал, что наибольшая их доля в общем количестве поселений была в Александровском, Андроповском и Туркменском районах края (100% в 2010 и 2011 годах, около 90% в 2012 году), а наименьшая доля – в Буденновском районе (18% в 2010 году, 8% в 2011 и 2012 годах).

Таким образом, количество высокодотационных муниципальных образований края в 2010 – 2012 годах хотя и имеет тенденцию к уменьшению (со 172 единиц  в 2010 году снизилось до 149 единиц в 2012 году), однако их удельный вес в общем количестве муниципальных образований остается достаточно высоким (52,1% в 2010 году и 45,2% в 2012 году).

 

2. Анализ качества организации бюджетного процесса в проверенных муниципальных образованиях Ставропольского края

В соответствии с действующим законодательством задачами и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования бюджета; эффективное распределение бюджетных ресурсов в целях обеспечения функционирования государства; контроль за «движением» бюджетных средств от момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств.

В ходе проверки муниципальных образований было выявлено, что нарушения и недостатки при организации и осуществлении бюджетного процесса носят системный характер и имели место во всех проверенных поселениях.

Нарушения и недостатки возможно объединить в две основные группы: первая группа связана с ненадлежащей организацией бюджетного процесса, а вторая группа – это нарушения бюджетного законодательства при принятии и исполнении местных бюджетов.

В ходе проверки было установлено, что в 2010 и 2011 годах во всех 20 проверенных сельских поселениях нормативно-правовое регулирование бюджетного процесса осуществлялось на ненадлежащем уровне и в большинстве случаев имел место формальный подход к его организации, не все предусмотренные положениями БК РФ и необходимые для осуществления надлежащего бюджетного процесса порядки и положения были приняты.

Необходимо отметить, что в некоторых сельсоветах количество не принятых порядков достигало 10 и более (Балахоновский, Грачевский, Новомарьевский и Подлужненский сельсоветы). В основном не были разработаны и приняты следующие порядки:

- завершения операций по исполнению бюджета поселения в текущем финансовом году (в соответствии пунктом 1 статьи 242 БК РФ) – в 10 сельсоветах (50% от их общего количества);

- исполнения бюджета поселения по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета (в соответствии со статьей 219 БК РФ) – в 10 сельсоветах (50% от их общего количества);

- ведения реестра расходных обязательств муниципального образования (в соответствии со статьей 87 БК РФ) – в 9 сельсоветах (45 от их общего количества).

- разработки среднесрочного финансового плана муниципального образования (в соответствии с пунктом 4 статьи 169 и статьей 174 БК РФ) – в 8 сельсоветах (40% от их общего количества);

Кроме того, в 70% проверенных сельских поселений (в 14 из 20) основной нормативный акт, регулирующий бюджетный процесс в муниципалитете – положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании – не соответствовал требованиям БК РФ.

Также представительными органами муниципалитетов не всегда уделялось необходимое внимание содержанию и актуальности уставов муниципальных образований (далее – Устав) – муниципального нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом, которым определяется статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляются организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

В соответствии с частью 4 статьи 7 и пунктом 1 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, Устав не должен противоречить федеральному и региональному законодательству.

Однако в ходе проверок было установлено, что в 12 муниципальных образованиях (60% от числа проверенных) положения Уставов, в первую очередь перечень вопросов местного значения поселения, не соответствовали нормам Федерального закона № 131-ФЗ. Данные нарушения были характерны для следующих поселений:

- Кировский, Татарский, Темнолесский, Барсуковский, Красный, Сенгилеевский, Надзорненский, Подлужненский и Балахоновский сельсоветы;

- станицы Новомарьевская и Беломечетская;

- село Бешпагир.

Также в ходе проверки были установлены нарушения и недостатки, относящиеся ко второй группе нарушений бюджетного процесса – нарушения бюджетного законодательства при принятии и исполнении местных бюджетов.

Так, в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных обязательств, под которым понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Однако в ходе проверки было установлено, что в нарушение вышеуказанной нормы БК РФ в реестры расходных обязательств некоторых муниципалитетов в 2010 и 2011 годах не включалось значительное число (в среднем около 10 полномочий) расходных обязательств, полномочия по выполнению которых в соответствии Федеральным законом № 131-ФЗ относятся к вопросам местного значения. Данный факт свидетельствует о недостоверности реестров расходных обязательств муниципальных образований.

Также планирование доходов в большинстве муниципальных образований (в 13 поселениях или 65% от числа проверенных сельских поселений) производилось без разработки прогноза социально-экономического развития поселения, что противоречит положениям статьи 174.1 БК РФ.

В нарушение статьи 172 БК РФ в 45% проверенных сельских поселений (9 из 20 проверенных) не были утверждены основные направления бюджетной и налоговой политики на 2010 или 2011 годы.

Кроме того, в нарушение положений федерального налогового законодательства в ряде поселений (8 поселений или 40% от числа проверенных сельских поселений) по налогу на имущество физических лиц устанавливались заниженные (в отдельных случаях завышенные) налоговые ставки или налоговые ставки устанавливались не для всех объектов налогообложения.

Всё вышеуказанное свидетельствует о низком качестве планирования доходной и расходной частей бюджетов поселений, а также ненадлежащем подходе к подготовке проектов бюджетов поселений на очередной финансовый год.

Вместе с тем в большинстве проверенных поселений допускались систематические нарушения и недостатки при принятии решения о бюджете на очередной финансовый год и в ходе исполнения местного бюджета, а именно:

- в нарушение пункта 3 статьи 184.1 БК РФ решениями о бюджетах на 2010 год не был определен общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

- в текстовую часть решения о бюджете не вносились соответствующие изменения в части изменения размера доходов, расходов и отражения объема дефицита бюджета, что привело к несоблюдению принципов сбалансированности бюджета (статья 33 БК РФ) и принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (статья 32 БК РФ);

- в нарушение пункта 5 статьи 264.2 БК РФ отчет об исполнении бюджета за 1 квартал, полугодие и 9 месяцев текущего года в представительный орган муниципалитета не представлялся.

 

3. Характеристика основных показателей бюджетов сельских поселений. Анализ качества исполнения доходной части местных бюджетов и проблемные вопросы при ее формировании

Проведенный анализ показал, что 17 местных бюджетов из проверенных 20 бюджетов сельских поселений по итогам 2010 года и 2011 года исполнены с дефицитом, который составил от 0,1% суммы кассового исполнения расходов бюджета (Донской и Старомарьевский сельсоветы) до 28,7% (Барсуковский сельсовет). Образовавшийся дефицит бюджетов поселений был в полном объеме погашен за счет снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета, что соответствует требованиям пункта 3 статьи 92.1 БК РФ.

В данном случае следует отметить, что профицит, сложившийся в ходе исполнения бюджетов за 2010 год в 2 поселениях – Грачевском и Пелагиадском сельсоветах, и за 2011 год в 1 поселении – станице Беломечетской, не был обусловлен перевыполнением прогнозных доходов бюджета (напротив, в Пелагиадском сельсовете доходы поступили в объеме 92,5% от утвержденных назначений), а преимущественно связан с вынужденным сокращением расходов относительно плановых назначений по причине отсутствия реальных источников финансирования дефицита бюджета.

Со всеми 20 сельскими поселениями, проверенными Счетной палатой Ставропольского края, в бюджетах которых на протяжении 2010 и 2011 годов доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов министерством финансов Ставропольского края (далее – Минфин СК) на основании пункта 4 статьи 136 БК РФ были заключены соответствующие соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального образования (далее – Соглашение).

Анализ содержания Соглашений и его неотъемлемой части – Плана мер по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов (далее – План мер) показал, что Соглашением не предусмотрены критерии оценки деятельности органов местного самоуправления, позволяющие сделать вывод о качестве проведенной ими работы:

- плановые показатели в абсолютных (относительных) цифрах по снижению недоимки в местный бюджет. Планом мер предусмотрено утверждение нормативного правового акта о создании комиссии по работе с недоимкой, в связи с чем результатом реализации данного пункта Плана мер является только создание комиссии и проведение ею соответствующих заседаний;

- темп роста поступлений налоговых и неналоговых доходов. Планом мер предусмотрено только утверждение нормативного правового акта по созданию комиссии и проведению мероприятий по легализации заработной платы предприятий и организаций муниципального образования.

Планом мер не предусмотрена обязанность муниципальных образований производить ежегодную индексацию арендной платы за пользование муниципальным имуществом, а также условия по максимально возможному доведению цены продажи муниципального имущества к рыночной стоимости, определяемой по результатам независимой оценки. Также не закреплена обязанность проведения органами местного самоуправления работы по выявлению невостребованных земельных участков, бесхозяйных объектов и возможному оформлению их в собственность с целью последующей сдачи в аренду, обязанность ведения базы данных о земельных участках по правообладателям и правоустанавливающим документам, объектов жилого фонда, введенных в эксплуатацию и не зарегистрированных в установленном порядке.

В разделе «управление расходами» Плана мер не определены дополнительные требования по:

- установлению лимитов потребления горюче-смазочных материалов, коммунальных услуг и услуг связи;

- проведению обязательной инвентаризации всех расходных обязательств;

- обеспечению соответствия объема расходных обязательств реальным доходным источникам, а также ограничению принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных соответствующим бюджетным финансированием;

- принятию мер, направленных на возврат арендаторами и поставщиками товаров (работ, услуг) имеющейся задолженности (в том числе просроченной).

Из вышеизложенного следует, что Соглашения, заключаемые Минфином СК с муниципальными образованиями края, требуют детальной доработки с целью включения в них более четких критериев оценки деятельности органов местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств и на увеличение поступлений в местные бюджеты налоговых и неналоговых доходов.

Проведенный в ходе настоящего экспертно-аналитического мероприятия анализ формирования доходной части бюджетов 20 сельских поселений, свидетельствует о том, что действующая модель межбюджетных отношений не решает задачи по увеличению собственных доходов (налоговых и неналоговых)[1] бюджетов поселений, а также оптимизации структуры доходов.

Так, преобладающую долю в доходной части бюджетов проверенных 20 сельских поселений занимали безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации – от 57% (станица Беломечетская в 2011 году) до 88,0% (Цимлянский сельсовет в 2010 году). При этом дотации, преимущественно на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений, составляли до 93% общего объема поступивших межбюджетных трансфертов.

Наряду с этим объем налоговых доходов бюджетов 20 сельских поселений в составе доходной части местных бюджетов в среднем составил 20,8%, варьируя от 8,9% (станица Беломечетская в 2011 году) до 31,7% (Темнолесский сельсовет в 2010 году).

Действующим налоговым и бюджетным законодательством за бюджетами поселений в полном объеме закреплены доходы в виде поступления двух местных налогов: земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Вместе с тем доля основных бюджетообразующих налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц) в общем объеме доходов бюджетов проверенных сельских поселений незначительна – в среднем 13% (из них в среднем 10% приходится на земельный налог), а потому не позволяет значительно увеличить доходную часть местных бюджетов и обеспечить их самостоятельность. В связи с чем сумм поступлений от данных налогов недостаточно для покрытия наиболее значимых расходов местных бюджетов.

Кроме того, самостоятельность муниципальных образований при установлении местных налогов существенно ограничена, поскольку на федеральном уровне установлены пределы изменений налоговых ставок и широкий перечень налоговых льгот.

Так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, отсутствие механизма актуализации кадастровой оценки земельных участков, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60% поступлений от земельного налога.

Поступления же налога на имущество физических лиц не являются серьезным источником доходов местного бюджета, составляя от 0,3% в объеме доходов бюджетов проверенных поселений (станица Беломечетская) до 2,6% (Дубовский сельсовет), что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а с другой стороны, муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому как собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерна по территориям.

Следовательно, в настоящее время за поселениями закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов, в то время как наиболее надежные источники налоговых поступлений сосредоточены на федеральном и региональном уровнях, а формирование основной части бюджетных доходов местных бюджетов осуществляется путем перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов, а также закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников.

По данным проведенного анализа, доля неналоговых доходов в среднем составляет 6,4% в составе общих доходов 20 проверенных поселений (самый маленький процент в Грачевском сельсовете – 1,5%, самый высокий процент  в станице Беломечетской – 34,1%). При этом значительную часть неналоговых доходов составляют поступления от арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также от продажи таких земельных участков – от 19% (Темнолесский сельсовет) до 99% (Татарский и Деминский сельсоветы, станица Беломечетская) в структуре неналоговых доходов.

Указанные цифры показывают, что несмотря на то, что поступления неналоговых платежей в отличие от налогов и сборов в значительной степени зависят от эффективности деятельности органов местного самоуправления, у сельских поселений, земли которых находятся недалеко от города Ставрополя (Татарский и Деминский сельсоветы), потенциал получения доходов от использования земельных участков гораздо выше, чем у поселений, не обладающих «удачным» территориальным расположением. В связи с чем на практике неизбежна существенная дифференциация неналоговых доходов по различным сельским поселениям в зависимости от их территориального положения.

Потому принимая во внимание важность повышения качества работы органов местных самоуправлений по повышению эффективности использования имущества, в частности земельных участков, неналоговые доходы не могут стать основообразующим доходом бюджетов поселений.

Следовательно, особую актуальность приобретает задача наполняемости местных бюджетов именно налоговыми доходами.

В этой связи в рамках ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года с целью повышения роли регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач Правительству Российской Федерации было дано поручение подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней.

Более того, 22 декабря 2011 года Президент Российской Федерации в своем очередном послании Федеральному Собранию Российской Федерации говорил о том, что с целью создания условий для успешного развития территорий, для более качественного исполнения обязанностей государства перед гражданами, в ближайшее время будет произведено серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов, а также будут значительно расширены источники доходов региональных и местных бюджетов, в том числе собственные. Кроме того, будут постепенно отменяться федеральные льготы по региональным и местным налогам.

Поставленные Президентом Российской Федерации задачи будут способствовать решению проблемы наполняемости местных бюджетов собственными доходами (налоговыми и неналоговыми доходами), которые должны составлять основу любого бюджета с целью обеспечения его стабильности.

Проведенный в ходе данного экспертно-аналитического мероприятия анализ действующего федерального и краевого законодательства на предмет существующих в настоящее время помимо местных налогов источников поступлений иных налоговых доходов, составляющих доходную часть бюджетов поселений, выявил следующие проблемные вопросы.

Законом Ставропольского края от 13.10.2011 № 77-кз «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований Ставропольского края от налогов, подлежащих зачислению в бюджет Ставропольского края», вступившим в силу с 1 января 2012 года, было отменено ранее действовавшее на протяжении 2010-2011 годов положение о зачислении в бюджеты поселений единого норматива отчислений от транспортного налога, подлежащего зачислению в краевой бюджет, в размере 40%, что связано с созданием дорожных фондов субъектов Российской Федерации, источником формирования которых определен, в том числе и транспортный налог.

Следовательно, с 1 января 2012 года для поселений края был сокращен состав единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджет Ставропольского края, с нормативов отчислений по двум налогам (единый сельскохозяйственный налог – по нормативу 15% и транспортный налог – по нормативу 40%) до норматива отчислений только по   1 налогу (единый сельскохозяйственный налог – по нормативу 15%).

Как показывает анализ, проведенный на примере проверенных 20 сельских поселений края, даже в «высокодотационных» местных бюджетах доля транспортного налога в общем объеме доходной части бюджетов занимала в среднем 2,3%, варьируя от 1% (станица Беломечетская) до 5,2% (Пелагиадский сельсовет). При этом в составе налоговых доходов сельских поселений поступления от транспортного налога составляли в среднем 12%, достигая по отдельным поселениям 20% (Татарский сельсовет и станица Новомарьевская).

Вместе с тем собираемость единого сельскохозяйственного налога довольно низка по причине того, что в большинстве проверенных сельских поселений отсутствуют сельскохозяйственные предприятия, уплачивающие данный налог. Так, из 20 проверенных сельских поселений единый сельскохозяйственный налог поступал в бюджеты только половины поселений (в бюджеты 10 поселений), составляя при этом мизерную долю в структуре налоговых доходов – от 0,1% до 3,3% (исключением является станица Беломечетская, в бюджете которой доля единого сельскохозяйственного налога в структуре налоговых доходов составляет 11,4% вследствие того, что на ее территории расположено 4 сельскохозяйственных предприятия).

Таким образом, учитывая преобладающую долю межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов бюджетов поселений, в основном  превышающую 70% доходов бюджета (за исключением субвенций), отсутствие с 1 января 2012 года сумм поступлений от транспортного налога непременно скажется на наполняемости доходной части бюджетов поселений и повлечет за собой ощутимое снижение налоговой составляющей собственных доходов местных бюджетов.

Исходя из положений БК РФ и краевого законодательства, в настоящее время налог на доходы физических лиц, являющийся федеральным налогом, в полном объеме зачисляется в региональный и местные бюджеты. Так, данный налог подлежит зачислению по нормативу 10% – в бюджеты поселений и в бюджеты муниципальных районов, а в бюджет субъекта Российской Федерации по нормативу 80%.

Проведенный анализ показал, что при установленном в настоящее время статьей 61 БК нормативе отчислений от налога на доходы физических лиц в размере 10%, зачисляемом в бюджет поселения, данный налог занимает существенную долю в структуре налоговых доходов местных бюджетов. Так, доля налога на доходы физических лиц в налоговых доходах бюджетов 20 проверенных сельских поселений в среднем составляла 31%, при этом варьируя от 10,6% (Темнолесский сельсовет) до 67,5% (Надзорненский сельсовет).

Между тем следует отметить, что пунктом 3 статьи 58 БК РФ установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20% (с 1 января 2012 года) налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

Однако в настоящее время Законом Ставропольского края от 13.10.2011 № 77-кз «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований Ставропольского края от налогов, подлежащих зачислению в бюджет Ставропольского края» установлен единый норматив отчислений от налога на доходы физических лиц только в отношении муниципальных районов и городских округов Ставропольского края. При этом для бюджетов поселений единый норматив отчислений от налога на доходы физических лиц не предусмотрен.

Наряду с указанным с 1 января 2012 года из статьи 58 БК РФ исключена норма, в соответствии с которой нормативы отчислений в бюджеты городских округов устанавливались как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ранее установление для бюджетов поселений края единого норматива отчислений от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в краевой бюджет, автоматически привело бы к соразмерному увеличению такого норматива для городских округов, что могло привести к существенному увеличению разрыва между муниципальными образованиями края по уровню обеспеченности собственными доходами.

Исходя из вышеизложенного, по мнению Счетной палаты Ставропольского края, с целью укрепления собственной доходной базы бюджетов поселений и повышения заинтересованности местных органов власти в создании условий для экономического роста, наращивания налогового потенциала на соответствующей территории, целесообразно рассмотреть возможность установления для бюджетов поселений края (как это установлено краевым законодательством для муниципальных районов и городских округов) единого норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в бюджет Ставропольского края, в размере до 15% данного налога.

 

4. Анализ эффективности использования муниципального имущества

Экономическую основу местного самоуправления составляют как средства местных бюджетов, так и находящееся в муниципальной собственности имущество, которое является основой формирования неналоговых доходов местных бюджетов.

В ходе осуществления контрольных мероприятий установлено, что недостаточно эффективное использование органами местного самоуправления муниципального имущества не способствовало увеличению доходной части бюджетов сельских поселений.

Нарушения и недостатки, выявленные в ходе указанных проверок, в большинстве случаев носили системный характер. Допущенные нарушения в зависимости от их характера можно сгруппировать по следующим направлениям.

Недостатки в нормативном регулировании управления муниципальным имуществом.

В первую очередь это касается нормативного регулирования процесса управления земельными ресурсами, государственная собственность на которые не разграничена, и которые входят в состав территории сельских поселений.

Действующим законодательством установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Однако проверки Счетной палаты Ставропольского края показали отсутствие единого подхода в решении данного вопроса в проверенных муниципальных образованиях края.

Так, в Шпаковском и Грачевском муниципальных районах полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и находящимися на территории сельских поселений, переданы органам местного самоуправления поселений этих районов.

В Изобильненском муниципальном районе в соответствии с заключенными соглашениями администрациям сельских поселений района передана часть полномочий по управлению и распоряжению землями, государственная собственность на которые не разграничена, относящимися к категории земель населенных пунктов поселений, а также землями различных категорий, имеющих основания для возникновения права муниципальной собственности поселений при разграничении государственной собственности на землю в соответствии с действующим законодательством, за исключением земельных участков под объектами газотранспортной системы, расположенными в границах сельсоветов.

В Кочубеевском муниципальном районе полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в полном объеме выполняют органы местного самоуправления района.

Вместе с тем следует отметить, что отсутствие на территории Ставропольского края единого подхода при разграничении функций по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между администрациями муниципальных районов и администрациями сельских поселений Ставропольского края отрицательно сказывается в том числе и на администрировании доходов, полученных от реализации указанных земельных участков или сдачи их в аренду.

Так, в Пелагиадском сельсовете Шпаковского района администратором доходов, получаемых от арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселения, а также от реализации таких земельных участков, является комитет имущественных и земельных отношений администрации Шпаковского муниципального района (далее – Комитет).

Проверкой установлено, что Комитетом в 2010 году не велся учет поступления денежных средств от сдачи в аренду и реализации земельных участков в разрезе контрагентов. В администрации поселения  указанный учет в 2010 году также не велся.

В результате отсутствует контроль за полнотой поступления арендных платежей и денежных средств от продажи земельных участков по договорам, заключенным администрацией поселения и администрацией муниципального района.

Аналогичные нарушения выявлены также при проверке других муниципальных образований Ставропольского края.

Следует отметить, что уполномоченным органам  при распоряжении земельными участками, расположенными в черте населенного пункта, необходимо учитывать генеральные планы поселений, а также правила землепользования и застройки, подготовка, утверждение и реализация которых относятся к полномочиям органов местного самоуправления поселений. В связи с чем предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам требует дополнительного согласования с органами местного самоуправления сельских поселений, что увеличивает сроки их предоставления.

Поселенческий уровень местного самоуправления имеет больше информации о фактическом состоянии земельных участков на своей территории, в состоянии более гибко и оперативно реагировать на запросы субъектов малого предпринимательства и населения.

В свою очередь, на земельные участки, расположенные за чертой населенного пункта, действие правил землепользования и застройки, генеральных планов поселений не распространяется. В связи с этим распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными за чертой населенного пункта, более эффективным будет на уровне органов местного самоуправления муниципальных районов.

По мнению Счетной палаты Ставропольского края,  муниципальные образования поселений целесообразно наделить полномочиями по распоряжению земельными участками, расположенными в черте населенного пункта и относящимися к категории земель населенных пунктов. Органы местного самоуправления муниципальных районов наделить полномочиями по распоряжению земельными участками, расположенными за чертой населенного пункта, относящимися к категориям земель сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, транспорта, связи и иных категорий.

Другим, не менее важным вопросом нормативного регулирования процесса управления муниципальным имуществом, является принятие соответствующих нормативных правовых актов муниципальных образований.

Проверки показали, что в большинстве проверенных муниципальных образований нормативные правовые акты, определяющие порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, не разрабатывались и не принимались, в том числе:

- положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом;

- положения о муниципальной казне;

- положения о порядке сдачи в аренду муниципального имущества и определения ставки арендной платы.

Отдельные положения имеющихся нормативных правовых актов о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом не соответствовали действующему законодательству (Подлужненский и Дубовский сельсоветы).

В связи с отсутствием в проверяемом периоде порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, который должен был быть разработан и утвержден Минэкономразвития России, в большинстве проверенных муниципальных образований реестры муниципального имущества не велись или велись с многочисленными нарушениями порядков их ведения, разработанных и принятых самими муниципальными образованиями.

Нарушения в ведении бюджетного учета муниципального имущества и государственной регистрации права на указанное имущество.

Проверками установлено, что администрациями 8 муниципальных образований (из 22 проверенных) в бюджетном учете не были отражены поселковые автомобильные дороги, водопроводные сети, жилой фонд, земельные участки, памятники истории и культуры и другое имущество.

Пунктом 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации    (далее – ГК РФ) и пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлена обязательность государственной регистрации права собственности на недвижимость, в том числе права оперативного управления и хозяйственного ведения.

Однако в нарушение указанных норм право муниципальной собственности на объекты недвижимости и земельные участки не было зарегистрировано в большинстве проверенных муниципальных образованиях.

Кроме того, в нарушение статьи 215 ГК РФ муниципальное имущество, находящееся в распоряжении администраций, муниципальных учреждений культуры и муниципальных унитарных предприятий, на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за ними не закреплялось. Государственная регистрация права оперативного управления или хозяйственного ведения не осуществлялась.

В свою очередь, в соответствии со статьями 214 и 215 ГК РФ муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, составляет казну муниципального образования.

Инструкцией по бюджетному учету предусмотрено ведение аналитического учета объектов в составе имущества казны в порядке, установленном для ведения реестра имущества соответствующего публично-правового образования.

В нарушение данной нормы порядок отражения в бюджетном учете операций с объектами в составе имущества казны в проверенных муниципальных образованиях не разработан и не утвержден. Имущество учитывалось в составе основных средств, которые в соответствии со статьей 374 Налогового кодекса Российской Федерации являются объектом налогообложения для исчисления налога на имущество организаций.

Проверка показала, что в отдельных сельсоветах решение о создании казны муниципального образования не принималось.

Вместе с тем принятие решения об учете отдельных объектов основных средств в составе муниципальной казны позволило бы снизить нагрузку на бюджеты поселений в части уплаты налога на имущество организаций.

Факты допущенных нарушений в ведении бюджетного учета муниципального имущества и государственной регистрации права на указанное имущество создают предпосылки для утраты указанного имущества, что в последующем повлечет за собой уменьшение доходной базы местных бюджетов.

Нарушения при использовании и предоставлении в аренду муниципального имущества.

Проведенные Счетной палатой Ставропольского края проверки показали, что муниципальное имущество не используется в полной мере для увеличения доходной части местных бюджетов.

Так, отдельными муниципальными образованиями  здания и помещения, находящиеся в муниципальной собственности, предоставлялись в пользование государственным, муниципальным и коммерческим организациям без достаточных на то правовых оснований, то есть без заключения договоров аренды или договоров безвозмездного пользования (МУП «Старомарьевское» в селе Старомарьевском, ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» в селе Бешпагир,      ИП Кривцова Т.М. в селе Дубовка, Почта России, ОАО «Ростелеком» и        ООО «Коммунальщик» в поселке Цимлянском, пункт приема ремонта телевизоров в станице Новомарьевской, участковые уполномоченные милиции ОВД по Изобильненскому и Грачевскому районам в селах Подлужном и Старомарьевском и др.).

Факты неэффективного использования муниципального имущества установлены также при проверке Новоселицкого муниципального района (СПК (колхозу) «Чернолесский» предоставлено в безвозмездное пользование, а не в аренду имущество лагеря труда и отдыха «Рассвет»), Деминского сельсовета (18 объектов недвижимости предоставлено в безвозмездное пользование индивидуальному предпринимателю), Татарского сельсовета (4 автотранспортных средства предоставлены в безвозмездное пользование коммерческой организации).

При использовании муниципального имущества администрациями Донского, Новомарьевского, Барсуковского и Старомарьевского сельсоветов допущено нарушение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 БК РФ, связанное с расходованием средств на содержание нежилых помещений, сданных в аренду.

В помещениях, числящихся на балансе администраций Татарского и Дубовского сельсоветов, проживают граждане при отсутствии документов, подтверждающих правовые основания их проживания в данных помещениях.

Отдельные автотранспортные средства, числящиеся на балансах Цимлянского, Дубовского и Деминского сельсоветов Шпаковского района, находятся в неисправном состоянии и длительное время не эксплуатируются.

Проверками также установлено, что на территории некоторых муниципальных образований имеется бесхозяйное имущество, работа по оформлению  которого в собственность муниципального образования велась не на достаточном уровне или вообще не велась.

При сдаче в аренду нежилых помещений отдельными муниципальными образованиями были допущены следующие нарушения:

- нежилые помещения предоставлялись в аренду без проведения аукционов;

- при заключении договоров аренды нежилых помещений обязательная оценка сдаваемых в аренду объектов не проводилась;

- договоры аренды муниципального имущества, заключенные на срок более 1 года, не прошли государственную регистрацию.

Проверками установлены случаи предоставления в аренду недвижимого имущества по заниженным ставкам арендной платы.

Так, ставка арендной платы за пользование недвижимым имуществом (помещениями), утвержденная решением совета депутатов Старомарьевского сельсовета в размере 329,6 рублей за 1 кв. м в год, более чем в 3 раза ниже минимальной величины указанной ставки по Грачевскому району, установленной постановлением администрации Грачевского района в размере 1 107,5 рублей за 1 кв. м в год.

Максимальная ставка арендной платы за помещения, находящиеся в собственности поселения, установленная решениями Думы Пелагиадского сельсовета, более чем в 5 раз ниже средней величины арендной платы, сложившейся в селе Пелагиада в 2010 году.

Предоставление в аренду муниципального имущества по заниженным ставкам приводит к потерям бюджетов муниципальных образований.

Нарушения, допущенные при сдаче в аренду и продаже земельных участков.

При предоставлении в аренду и реализации земельных участков в большинстве проверенных муниципальных образований допускались следующие нарушения:

- администрациями муниципальных образований в отдельных случаях неверно определялся базовый размер арендной платы и цена земельных участков при их продаже;

- покупателями в отдельных случаях право собственности на приобретенные земельные участки не было зарегистрировано. В результате в соответствии со статьями 388 и 389 НК РФ земельные участки не являлись объектом налогообложения земельным налогом;

- в нарушение земельного законодательства отдельные договоры аренды, заключенные на срок более 1 года, не зарегистрированы в установленном порядке;

- всеми проверенными муниципальными образованиями в проверяемом периоде не производился пересмотр размера арендной платы в связи с изменением индекса инфляции;

- администрациями проверенных муниципальных образований не выполнялись требования законодательства о бухгалтерском учете в части отражения в бюджетном учете обязательств арендаторов по уплате арендной платы. Доходы от сдачи в аренду земельных участков и служебных помещений отражались в бюджетном учете администраций по факту поступления таких платежей, без предварительного начисления сумм обязательств арендаторов по договорам аренды.

Проверками выявлены значительные суммы задолженности арендаторов за аренду муниципальных помещений и земельных участков. Так, только в Татарском сельсовете вследствие отсутствия контроля за поступлением и принятием мер по взысканию доходов от передачи в аренду и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, бюджетом сельсовета за 2010 год недополучено 2 585,7 тыс. рублей.

Однако претензионная работа за нарушение арендаторами условий договоров аренды о внесении арендной платы в установленные договорами сроки администрациями муниципальных образований не велась.

Проверками также установлено, что в нарушение земельного законодательства администрациями проверенных муниципальных образований не в полной мере исполнялись обязанности по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования.

Таким образом, наиболее характерными особенностями и проблемами при управлении муниципальной собственностью являются:

1. Состояние материально-технической базы сельских поселений (ее незначительные объемы, неудовлетворительное состояние отдельных объектов недвижимости, низкая ликвидность указанного имущества, отсутствие средств на его ремонт и содержание, а также в отдельных случаях его неэффективное использование) не представляет собой достаточную экономическую основу местного самоуправления и в перспективе не может служить источником наращивания неналоговых доходов, используемых на решение вопросов местного значения.

2. Строительство и реконструкция объектов коммунального комплекса в сельских муниципальных образованиях производится в основном в соответствии с краевыми целевыми программами путем предоставления из краевого бюджета субсидий местным бюджетам на софинансирование местных целевых программ. При этом разработка проектно-сметной документации должна проводиться за счет местных бюджетов сверх суммы софинансирования. Ввиду сравнительно высокой стоимости подготовки указанной документации (например проект водообеспечения или газоснабжения села стоит порядка 2 – 2,5 млн. рублей) сельсоветы не имеют возможности профинансировать соответствующие расходы за счет бюджетов поселений и, следовательно, участвовать в краевых целевых программах. В результате наиболее значимые, социально ориентированные вопросы местного значения не решаются.

3. В настоящее время большинство муниципальных предприятий, осуществляющих водоснабжение населения и водоотведение, не рентабельны. В сельских поселениях имеется значительная протяженность бесхозяйных сетей. Из-за длительного срока эксплуатации износ бесхозяйных сетей водоснабжения и теплоснабжения составляет более 80%. Указанные объекты не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право. Для создания необходимой документации, содержания, эксплуатации и обслуживания указанных сетей (не говоря уже о замене изношенных сетей) требуются значительные финансовые средства и соответствующая материально-техническая база, которые в сельских поселениях отсутствуют.

4. Порядок регистрации права муниципальной собственности, в том числе поселковых дорог, продолжает оставаться достаточно сложным. На большинство поселковых дорог отсутствует техническая документация и правоустанавливающие документы. Изготовление технической документации (межевание и т.д.), регистрация права муниципальной собственности на поселковые дороги требует значительных средств и занимает длительный период времени, а без правоустанавливающих документов муниципальные образования не смогут использовать средства краевого дорожного фонда для содержания и ремонта автомобильных дорог местного значения.

5. Существующий в настоящее время порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, когда землями в черте сельских населенных пунктов распоряжаются органы местного самоуправления районов и только 50% средств поступает в бюджет поселения, не способствует эффективному использованию земельных ресурсов в части увеличения неналоговых доходов местных бюджетов.

По мнению Счетной палаты Ставропольского края, муниципальным образованиям Ставропольского края с целью увеличения доходной части местных бюджетов от использования муниципального имущества следует:

- устранить недостатки в нормативном регулировании управления муниципальным имуществом;

- организовать надлежащий учет муниципального имущества;

- осуществить регистрацию прав на объекты муниципальной собственности;

- улучшить администрирование доходов, полученных от использования муниципального имущества, а также осуществлять действенный контроль за целевым использованием земель, своевременной уплатой арендной платы;

- увеличить доходы от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, их объективной оценки;

- соблюдать предусмотренные нормативными правовыми актами процедуры предоставления в аренду муниципального имущества и его реализации;

- проработать механизм оперативного включения в реестр муниципальной собственности бесхозяйных объектов и выморочных жилых помещений.

 

5. Анализ обеспечения реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам, входящим в компетенцию муниципальных образований

Статьями 14 и 14.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлены соответственно вопросы местного значения поселения и права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений.

В 2010 году к числу вопросов местного значения относилось 33 полномочия. На протяжении 2011 года число указанных полномочий менялось несколько раз и к началу 2012 года приблизилось к 40. При этом наряду с увеличением возлагаемых на органы местного самоуправления обязанностей с 1 января 2012 года произошло уменьшение источников поступления налоговых доходов в бюджеты поселений.

В ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Ставропольского края было установлено, что значительная часть вопросов местного значения поселения решались в проверенных муниципалитетах не в полном объеме либо с нарушениями (недостатками), в частности:

- не разрабатывались и не принимались необходимые для надлежащего выполнения данных полномочий нормативные правовые акты;

- в бюджетах поселений не были предусмотрены денежные средства на решение вопросов местного значения.

Так, во всех проверенных муниципальных образованиях фактически исполнялось около 2/3 всех вопросов местного значения поселения, а финансировались только от 1/3 до половины вопросов местного значения поселения. Причем финансирование зачастую производилось лишь номинально. Так, например, в 2010 году в бюджете Пелагиадского сельсовета на создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания было предусмотрено финансирование в размере 8,0 тыс. рублей, а в бюджете Подлужненского сельсовета на оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям – 10,0 тыс. рублей.

В ряде случаев указанное связано со спецификой закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения поселений, а именно:

- на органы местного самоуправления возложены обязанности по решению несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства (к примеру, предотвращение терроризма и экстремизма, мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и учреждений);

- установление в Федеральном законе № 131-ФЗ вопросов местного значения в очень общей форме, не раскрывающей фактическое содержание направленности действий муниципальных органов («создание условий», «участие в», «обеспечение условий», «оказание содействия» и «содействие в развитии»), что неприемлемо при пересечении указанных вопросов с полномочиями органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления муниципальных районов (например, в сфере транспортного и библиотечного обслуживания полномочия пересекаются с регионами, а в сферах электро- и газоснабжения и библиотечного обслуживания – с муниципальными районами);

- не все вопросы местного значения поселения, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, подлежат решению на территории всех поселений, а необходимость в их решении имеется только в отдельных муниципалитетах (например, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального лесного контроля).

Таким образом, как показала проверка, указанные недостатки в действующем законодательстве и отсутствие возможности финансово обеспечить выполнение значительного количества вопросов местного значения создают сложности при выполнении возложенных на органы местного самоуправления обязанностей и зачастую приводят к отсутствию бюджетного финансирования для решения наиболее «социально значимых проблем».

На основании вышеизложенного можно сформулировать ряд предложений по совершенствованию местного самоуправления:

- исключить из числа вопросов местного значения поселения несвойственные муниципалитетам функции;

- более четко разграничить полномочия по основным (решаемым на всех территориях) вопросам и одновременно предоставить муниципалитетам право гибко учитывать собственные особенности, возможности соучаствовать в определении перечня вопросов, которыми муниципалитет занимается. То есть разделить вопросы местного значения на списки «обязательных» и «факультативных» вопросов;

- по вопросам местного значения, сформулированным в общей форме, предусмотреть конкретный перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу  в отраслевом законодательстве (земельном, жилищном и т.д.).

 

6. Анализ нарушений, допущенных проверенными муниципальными образованиями при исполнении расходной части местных бюджетов

Проведенными проверками выявлены нарушения и недостатки при исполнении расходной части местных бюджетов, самые основные из которых условно можно сгруппировать по следующим направлениям:

- нарушения требований бюджетного законодательства;

- нарушения порядка применения бюджетной классификации;

- нарушения в ведении бюджетного учета и составлении бюджетной отчетности.

Общая сумма выявленных проверками нарушений составила 140 582,4 тыс. рублей.

Одной из основных целей контрольных мероприятий являлась проверка соблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,  установленных статьей 136 БК РФ.

Из 22 проверенных муниципальных образований нарушение положений статьи 136 БК РФ установлено в 20 органах местного самоуправления.

В частности, муниципальными образованиями были допущены  превышения установленных Правительством Ставропольского края нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

В проверенных муниципальных образованиях при формировании фонда оплаты труда выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих в нарушение пункта 2 статьи 136 БК РФ не соблюдены размеры должностных окладов, утвержденные постановлением Правительства Ставропольского края от 15.10.2008 № 163-п «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления Ставропольского края, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих муниципальной службы в Ставропольском крае» (далее – постановление Правительства СК № 163-п).

В результате неправомерного увеличения должностных окладов и иных допущенных нарушений и недостатков фонд оплаты труда муниципальных служащих в целом в проверенных муниципальных образованиях был сформирован с превышением установленных нормативов на общую сумму 3 254,7 тыс. рублей. Фактические расходы на оплату труда выборных должностных лиц и муниципальных служащих превысили установленный норматив на 4 874,5 тыс. рублей (в том числе по выборным должностям – на 640,6 тыс. рублей, по муниципальным служащим – на 4 233,9 тыс. рублей).

Основной причиной превышения нормативов при формировании фонда оплаты труда муниципальных служащих явилась проведенная индексация должностных окладов в 1,09 раза с января 2009 года. Однако постановлением Правительства СК № 163-п увеличение (индексация) должностных окладов муниципальных служащих не предусматривалось.

Таким образом, большинством проверенных муниципальных образований Ставропольского края не соблюдались требования, установленные пунктом 2 статьи 136 БК РФ и частью 2 статьи 7 Закона Ставропольского края от 27.02.2008 № 6-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае».

В отдельных поселениях (Балахоновский и Темнолесский сельсоветы, станица Новомарьевская) установлены случаи увеличения расходов на оплату труда глав муниципальных образований и (или) глав администраций за счет средств, предусмотренных на оплату труда муниципальных служащих и лиц, замещающих должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы.

Следует отметить, что постановлением Правительства Ставропольского края от 20.10.2010 № 344-п «Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих муниципальной службы в Ставропольском крае на 2011 год» утвержден общий норматив расходов на оплату труда без разделения расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц (осуществляющих свои полномочия на постоянной основе) и муниципальных служащих органов местного самоуправления.

С целью исключения необоснованного перераспределения расходов на оплату труда Счетная палата Ставропольского края считает целесообразным наряду с утверждением общего норматива на оплату труда устанавливать также предельные размеры расходов на оплату труда главы поселения (подраздел 0102 «Функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования»).

Проверками также установлено, что в нарушение пункта 2 статьи 136 БК РФ в 7 сельских поселениях (Дубовском, Пелагиадском, Татарском, Темнолесском, Цимлянском сельсоветах, в станице Новомарьевской и селе Тугулук) было допущено превышение норматива на содержание органов местного самоуправления, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 21.10.2009 № 267-п «О нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края» (далее – постановление Правительства СК № 267-п). Указанными поселениями осуществлялись расходы на содержание органов местного самоуправления за счет бюджетных ассигнований подразделов «Другие общегосударственные вопросы», «Благоустройство», «Культура» бюджетной классификации Российской Федерации.

В результате доля расходов на содержание органов местного самоуправления данных поселений превысила установленные нормативы на общую сумму 1 925,8 тыс. рублей.

Наибольшая сумма превышения утвержденного норматива на содержание органов местного самоуправления была допущена в Пелагиадском сельсовете – на 740,1 тыс. рублей или на 6,3% (при установленном нормативе 23,9% фактические расходы  на содержание органов местного самоуправления составили 30,2%).

Также проверками установлено несоблюдение муниципальными образованиями требований пункта 3 статьи 136 БК РФ, в соответствии с которыми муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30% собственных доходов местного бюджета, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных федеральным и региональным законодательством к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Проведенными проверками в 5 сельских поселениях края установлены факты нарушения данной нормы на общую сумму 146,7 тыс. рублей (в Грачевском, Надзорненском и Дубовском сельсоветах, селах Бешпагир и Тугулук).

Следующую группу нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий, составляют факты несоблюдения муниципальными образованиями при осуществлении расходов принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, определенного статьей 34 БК РФ (необоснованное удорожание стоимости ремонтно-строительных и монтажных работ; неверное отражение в бухгалтерском учете объектов основных средств, приводящее к переплате налога на имущество; осуществление расходов за счет бюджетных средств по оплате коммунальных услуг, потребленных арендаторами муниципальных помещений и др.).

Указанные нарушения на общую сумму 15 772,9 тыс. рублей установлены в 19 муниципальных образованиях (за исключением Надзорненского и Темнолесского сельсоветов).

Допускалось также нарушение статьи 217 БК РФ – необоснованное внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете. Общая сумма таких нарушений составила 8 208,9 тыс. рублей.

Проведенными проверками в 18 муниципальных образованиях выявлены факты нарушения порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части отнесения произведенных расходов на разделы, подразделы и целевые статьи расходов, не соответствующие функциональной и ведомственной направленности этих расходов. Данных нарушений выявлено на общую сумму 2 558,8 тыс. рублей.

Кроме того, в 4 поселениях (в Дубовском, Надзорненском Темнолесском и Цимлянском сельсоветах) установлены факты нарушений статьи 38 БК РФ в части несоблюдения принципа адресности и целевого характера использования средств местного бюджета на общую сумму 219,7 тыс. рублей.

Проведенным анализом состояния дебиторской и кредиторской задолженности в ряде поселений выявлена просроченная дебиторская (535,9 тыс. рублей) и несанкционированная кредиторская (1 350,5 тыс. рублей) задолженности. Наибольшая сумма просроченной дебиторской задолженности (382,6 тыс. рублей) была допущена в станице Новомарьевской, а кредиторской задолженности – в Новоселицком районе (1 345,9 тыс. рублей).

В 20 проверенных муниципальных образованиях установлены нарушения порядка ведения бюджетного учета на общую сумму 102 978,2 тыс. рублей, в основном связанные с необоснованным и несвоевременным отражением на счетах бюджетного учета хозяйственных операций, что повлекло за собой искажение показателей годовой бюджетной отчетности.

 

7. Предложения по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления Ставропольского края

Практика реализации реформы местного самоуправления показала, что в особо малых поселениях наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения.

Кроме того, проведенные контрольные мероприятия показали, что значительный объем расходов бюджетов поселений направляется на содержание  органов местного самоуправления.

При этом чем меньше число жителей в поселении, тем выше удельный вес расходов на содержание администрации поселения в общей доле всех расходов муниципального образования. В отдельных случаях данные расходы достигали 45% от всех расходов поселения.

Например, удельный вес расходов на обеспечение деятельности администрации Цимлянского сельсовета Шпаковского района (2000 жителей) составляет 42,4% от общих расходов поселения. Наряду с этим данный показатель в Татарском сельсовете того же района (8100 жителей) составляет уже 14,8%. Аналогичная ситуация складывается и в других районах Ставропольского края.

Очевидно, что в таких условиях средств на решение социально значимых вопросов поселения будет недостаточно. Так, например, в Зимнеставочном сельсовете Нефтекумского района (1300 жителей) в 2010 году расходы на дорожное хозяйство составили всего одну тысячу рублей, а в селе Новая Кугульта Труновского района (758 жителей) и Вревском сельсовете Кочубеевского района (1400 жителей) данные расходы вообще не производились.

Кроме того, кадровый потенциал органов местного самоуправления поселений с небольшой численностью населения является достаточно низким. В таких населенных пунктах трудно укомплектовать штаты высококвалифицированными опытными специалистами, что не позволяет в полном объеме и качественно выполнять возложенные на поселение полномочия.

В Ставропольском крае по состоянию на 1 января 2011 года насчитывалось 20 муниципальных образований с численностью населения до 1500 жителей, в том числе 3 сельских поселения с численностью населения до 1000 жителей.

Исходя из вышеизложенного, с целью повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и рациональности использования бюджетных средств, представляется целесообразным рассмотреть возможность укрупнения отдельных сельских поселений путем их объединения с учетом исторических и территориальных особенностей муниципальных образований, а также с учетом мнения жителей этих населенных пунктов и без ущемления их прав.

Опыт проведения такой работы имеется во многих субъектах Российской Федерации (Кировская, Вологодская, Нижегородская, Псковская области и другие субъекты Российской Федерации).

 

Выводы

1. Количество высокодотационных муниципальных образований края в 2010-2012 годах хотя и имеет тенденцию к уменьшению (со 172 единиц  в 2010 году снизилось до 149 единиц в 2012 году), однако их удельный вес в общем количестве муниципальных образований остается достаточно высоким (52,1% в 2010 году и 45,2% в 2012 году).

2. Практически во всех проверенных муниципальных образованиях Ставропольского края не соблюдались нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

3. В ходе проведенных проверок выявлены нарушения и недостатки при организации и осуществлении бюджетного процесса, которые носили системный характер и имели место во всех проверенных поселениях. В 2010 и 2011 годах нормативно-правовое регулирование бюджетного процесса осуществлялось на ненадлежащем уровне и в большинстве случаев имел место формальный подход к его организации. Также при принятии и исполнении местных бюджетов во всех проверенных поселениях допускались нарушения бюджетного законодательства.

4. Представительными органами муниципалитетов не всегда уделялось необходимое внимание содержанию и актуальности уставов муниципальных образований. Было установлено, что в 65% проверенных муниципальных образований отдельные положения уставов не соответствуют действующему законодательству либо длительный период времени ему противоречили.

5. Анализ формирования доходов местных бюджетов поселений свидетельствует о том, что действующая модель межбюджетных отношений не решает задачи по увеличению собственных доходов (налоговых и неналоговых) бюджетов поселений, а именно:

- преобладающая доля поступлений местных бюджетов представлена межбюджетными трансфертами;

- доходы от местных налогов не являются существенным источником поступлений в бюджеты поселений, поскольку система местного налогообложения характеризуется узкой налогооблагаемой базой и низким уровнем собираемости данных налогов.

6. Недостаточно эффективное использование органами местного самоуправления находящегося в муниципальной собственности имущества не позволило увеличить доходную часть бюджетов сельских поселений.

7. Значительная часть вопросов местного значения поселения решалась в проверенных муниципалитетах не в полном объеме либо с нарушениями (недостатками): не разрабатывались и не принимались необходимые нормативные правовые акты; в бюджетах поселений не были предусмотрены денежные средства на реализацию полномочий органов местного самоуправления.

8. Ряд вопросов местного значения обозначен в Федеральном законе № 131-ФЗ в очень общей форме, не раскрывающей фактическое содержание направленности действий муниципальных органов.

9. Наряду с увеличением возлагаемых на органы местного самоуправления обязанностей происходит уменьшение источников поступления налоговых доходов в бюджеты поселений – с 1 января 2012 года отменен норматив отчислений от транспортного налога в бюджеты поселений, а иные дополнительные нормативы отчислений не введены.

10. Недостатки в действующем законодательстве и отсутствие возможности финансово обеспечить выполнение значительного количества вопросов местного значения создают сложности при выполнении возложенных на органы местного самоуправления обязанностей и зачастую приводят к отсутствию бюджетного финансирования для решения наиболее «социально значимых проблем».

 

Предложения

1. Направить настоящую аналитическую записку Губернатору Ставропольского края, в Думу Ставропольского края.

2. Счетная палата Ставропольского края считает целесообразным рекомендовать Правительству Ставропольского края и Думе Ставропольского края:

2.1. С целью укрепления собственной доходной базы бюджетов поселений и повышения заинтересованности местных органов власти в создании условий для экономического роста, наращивания налогового потенциала на соответствующей территории, рассмотреть возможность установления для бюджетов поселений края единого норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в бюджет Ставропольского края, в размере до 15% данного налога.

2.2. С целью увеличения собственных доходов местных бюджетов за счет поступлений от неналоговых доходов рассмотреть возможность решения вопроса оказания финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям на проведение межевания и оформление права муниципальной собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, являющиеся перспективными в плане сдачи их в долгосрочную аренду и продажи.

2.3. С целью возможности направления бюджетных средств на ремонт и содержание автомобильных дорог, в том числе за счет средств дорожного фонда Ставропольского края, рассмотреть вопрос оказания финансовой помощи или иного содействия поселениям края в проведении межевания и оформлении в муниципальную собственность поселенческих дорог.

2.4. С целью повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и рациональности использования бюджетных средств, рассмотреть возможность укрупнения отдельных сельских поселений путем их объединения с учетом исторических и территориальных особенностей муниципальных образований, а также с учетом мнения жителей этих населенных пунктов, не ущемляя их конституционные права.

2.5. Рассмотреть возможность включения в соглашения, заключаемые министерством финансов Ставропольского края с муниципальными образованиями края, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов превышала 70% объема собственных доходов, более четких критериев оценки деятельности органов местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств и увеличение поступлений в местные бюджеты налоговых и неналоговых доходов.

2.6. Изучить возможность рассмотрения вопроса о принятии мер по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, направленному на:

- установление в отраслевом законодательстве конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления по каждому вопросу местного значения, сформулированному в общей форме (например, в сфере транспортного и библиотечного обслуживания полномочия поселений пересекаются с регионами, а в сферах электро- и газоснабжения и библиотечного обслуживания – с муниципальными районами);

- более четкое разграничение полномочий по основным (решаемым на всех территориях) вопросам и предоставление муниципалитетам права гибко учитывать собственные особенности, возможности соучаствовать в определении перечня вопросов, которыми занимается муниципалитет;

- исключение из числа вопросов местного значения поселения несвойственных муниципалитетам функций (предотвращение терроризма и экстремизма, мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и учреждений);

- увеличение неналоговых доходов местных бюджетов путем зачисления доходов от продажи и аренды земельных участков до разграничения государственной собственности, расположенных в границах сельских поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%;

- наделение поселений края полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в черте населенных пунктов.

 

 

Руководитель экспертно-аналитического мероприятия
начальник инспекции
Счетной палаты Ставропольского края                                                                                              П.А. Нужный

 

---

[1] Здесь и далее по тексту под собственными доходами местных бюджетов будут пониматься налоговые и неналоговые доходы (в отличие от понятия, закрепленного в статье 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации)