Роль контрольно-счетных органов в противодействии коррупции (на примере Счетной палаты Ставропольского края)
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ
РЕФЕРАТ
Колесникова Андрея Алексеевича
Председателя Счетной палаты Ставропольского края
РОЛЬ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
(на примере Счетной палаты Ставропольского края)
Ставрополь, 2008
ВВЕДЕНИЕ 3
1. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ -
ИНСТРУМЕНТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ 5
2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 11
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМ ДЕЙСТВУЮЩЕГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ В ЦЕЛЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ 14
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 16
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 18
ВВЕДЕНИЕ
На современном этапе развития государственного финансового контроля приобретает особую актуальность реализация мер, определенных Национальным планом противодействия коррупции, а также совершенствования существующей системы профилактики правонарушений в бюджетной сфере в связи с недостаточной эффективностью использования государственных и муниципальных финансов.
Актуальность принятия самых действенных мер в борьбе с коррупцией не вызывает сегодня ни малейшего сомнения. Поражение государственного организма этой опасной болезнью достигло такой степени, что является главным тормозом на пути модернизации национальной экономики, угрозой дееспособности государственного управления в целом. На заседании Совета по противодействию коррупции Президент назвал коррупцию тяжелой болезнью, разъедающей нашу экономику и разлагающей наше общество.
Коррупция существует во всех странах, независимо от уровня их экономического развития. Разница заключается в ее распределении по эшелонам власти и публичности. Однако Россия с 90 места в 2004 году спустилась на 126-е место в 2005 году по уровню коррупции среди 180 стран мира, что отражает всю серьезность проблемы с точки зрения государственной безопасности. Ведь эта социальная патология не только разрушает систему управления страны, но и уродует всю совокупность социальных отношений в обществе.
Состояние «больного» сегодня таково, что для излечения уже недостаточно отдельных – даже самых сильнодействующих мер, требуется системный подход. Именно такой подход нашел отражение в предложенном Президентом Национальном плане противодействия коррупции, в реализации которого немаловажная роль отведена органам внешнего государственного контроля.
Роли и задачам органов внешнего государственного финансового контроля в борьбе с коррупцией было посвящено совещание отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Южном федеральном округе, прошедшее в ноябре 2008 г. в г. Ростове-на-Дону. На совещании выработаны практические шаги, которые необходимо предпринять для решения такой стратегически важной для страны проблемы, как коррупция. [7]
В докладе Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на совещании в г. Ростове-на-Дону указывалось: «Как правило, коррупция в стране тем масштабнее, чем более избыточна и разветвлена ее административная система, чем менее этот бюрократический аппарат доступен для контроля со стороны институтов государства и общества. Питательной средой коррупции является и корыстолюбие чиновников, наделенных властью, и несовершенство законов, и отсутствие действенной обратной связи власти с обществом, и – не в меньшей степени – укоренившиеся стереотипы поведения людей и особенности национального менталитета». [7]
В современной России, к сожалению, коррупция приобрела такие масштабы, которые превратили ее в одну из угроз самим устоям государства, общества и экономики. Она проявляется не только в отношениях между чиновниками и гражданами, чиновниками и предпринимателями, но и внутри самого бизнеса.
Если мелкая коррупция повседневно «выкачивает» материальное благосостояние людей, то элитарная (верхушечная) коррупция поглощает огромные куски государственной и частной экономики.
По оценкам, приведенным сопредседателем Совета по национальной стратегии Иосифом Дискиным на заседании Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации, состоявшемся 17 октября 2008 года, порядка 7% ВВП уходит на «внутренние откаты». Это «откаты», которые одни коммерческие структуры предоставляют другим таким же структурам за выгодные заказы, монопольные поставки на тех или иных сегментах рынка и т. п. Объем традиционных «откатов», которые бизнесмены предоставляют чиновникам за государственные контракты, видимо, еще менее доступен для экспертной оценки. Но можно не без оснований предположить, что он вряд ли меньше. [7]
Современная коррупция – это не элементарный уголовно-правовой феномен, который можно было бы квалифицировать конкретной нормой Уголовного кодекса как отдельный состав преступления. Коррупцию следует рассматривать как криминологическое, социально-экономическое явление, обладающее многоструктурным и многоуровневым содержанием, в содержательный объем которого входит комплекс неоднородных видов общественно опасных деяний. Можно с уверенностью сказать, что коррупция распространяется на все сферы общественной жизни.
Все это предъявляет высокие требования к организации работы контрольно-счетных органов страны. В новых условиях от контрольных органов требуется сократить административное давление на экономику и обеспечить качественный и своевременный анализ результативности расходования бюджетных средств. При этом, важнейшими приоритетами работы остаются устранение системных причин коррупции и повышение прозрачности бюджетно-финансовой системы.
1. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ - ИНСТРУМЕНТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
Счетная палата Ставропольского края, являясь региональной составляющей системы государственного аудита, с момента своего образования включилась в борьбу с коррупционными проявлениями в сфере управления бюджетом, собственностью и ресурсами Ставропольского края. К сожалению, следует признать, что поле деятельности для этого в нашем регионе, как установили проведенные по поручению Президента России исследования, значительно шире среднероссийского.
Счетная палата Ставропольского края осуществляет свою деятельность в рамках федерального и регионального законодательства, совершенствуя методы предварительного контроля, экспертно-аналитической деятельности, при этом внедряются элементы аудита эффективности и стратегического аудита.
За 2008 год проведено 69 контрольных мероприятий, в том числе – 2 экспертно-аналитических и 49 встречных проверок.
Сумма денежных средств, охваченных контрольными мероприятиями в 2008 году, составила 52342,5 млн. рублей и превысила прошлогодний уровень более чем в 5 раз.
Объектами контрольных и экспертно-аналитических мероприятий стали 128 учреждений и организаций Ставропольского края.
Общая сумма выявленных финансовых нарушений в 2008 году составила 2673,56 млн. рублей, в том числе: нецелевое использование бюджетных средств – 19,26 млн. рублей, неэффективное использование бюджетных средств – 544,47 млн. рублей, прочие нарушения – 2109,09 млн. рублей.
Реализуя функцию предварительного финансового контроля, в 2008 году проведена экспертиза 85 проектов законов, предусматривающих расходы, финансируемые за счет средств бюджета Ставропольского края, или влияющих на формирование и исполнение краевого бюджета и бюджетов внебюджетных фондов.
Осознавая эффективность мер предупредительного и профилактического характера в борьбе с коррупцией, Счетная палата Ставропольского края внесла предложения по совершенствованию ряда законов Ставропольского края с точки зрения повышения их прозрачности и подконтрольности обществу: о межбюджетных отношениях и бюджетном процессе в Ставропольском крае. Это важная и эффективная мера, поскольку охватывает и регламентирует деятельность в сфере формирования и распределения государственных ресурсов всех участников бюджетного процесса – от получателей до главных распорядителей, особенно в условиях высокой дотационности муниципальных районов и городских округов Ставропольского края.
Немаловажное значение имеет рассмотрение на заседаниях профильных комитетов Государственной Думы Ставропольского края итогов контрольных мероприятий, на которых присутствуют представители проверяемых организаций и ведомств. Такой подход позволяет обеспечивать более оперативное и полное исполнение представлений и предписаний, вынесенных после проведения проверок. Так, комитетами Государственной Думы Ставропольского края по земельным отношениям и землеустройству и социальной политике рассмотрены результаты контрольных мероприятий по проверке законности, рациональности и эффективности использования средств бюджета Ставропольского края, выделенных государственному унитарному предприятию Ставропольского края «Ставропольагроуниверсал» на формирование и содержание регионального продовольственного фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также законности, рациональности и эффективности использования средств бюджета Ставропольского краевого Фонда обязательного медицинского страхования, что привело к совершенствованию норм действующего законодательства и косвенно повлияло на отставку руководителя территориального Фонда ОМС.
Особо важные итоги контрольной работы председатель Счетной палаты докладывает на рабочих встречах с Губернатором Ставропольского края. Например, только в 2008 году главе края была представлена информация по 12 вопросам, связанным с результатами деятельности Счетной палаты.
Большое внимание уделяется также взаимоотношениям с органами исполнительной власти как с объектами контроля. Счетная палата ежегодно направляет около 50 представлений и предписаний в Правительство Ставропольского края, органы государственной власти и организации. При этом самой Счетной палатой ведется постоянный мониторинг реализации содержащихся в них предложений и рекомендаций. Таким образом, осуществляется обратная связь между Счетной палатой и исполнительной властью по решению проблем совершенствования управления государственными финансами и повышения эффективности их использования.
Безусловно, что лишь одними усилиями на законотворческом поле нельзя сформировать эффективную систему борьбы с коррупцией, важны и иные меры, в том числе контрольно-ревизионные.
Сам факт появления в крае независимого контрольного органа – Счетной палаты, вызвал среди ряда теперь уже прежних руководителей нескрываемое неудовольствие. Зачастую при проведении контрольных мероприятий встречалось откровенное противодействие со стороны должностных лиц отдельных ведомств, привыкших к неподконтрольности и безнаказанности. Большой резонанс вызвали результаты уже первого контрольного мероприятия Счетной палаты – проверки дорожной отрасли края. Объем вскрытых злоупотреблений буквально шокировал: министерству финансов Ставропольского края было предложено принять меры по возврату в краевой бюджет неправомерно израсходованных дорожниками средств в сумме более чем 238 млн. руб. Причем, материалы, переданные в правоохранительные органы, позволяли значительно увеличить эту сумму. Руководители отрасли пытались оспорить результаты проверки, но суд подтвердил правильность выводов, сделанных аудиторами. В настоящее время по ряду эпизодов ведется уголовное расследование в отношении должностных лиц.
Масштабная проверка была проведена в сфере государственных закупок в Ставропольском крае. Она вскрыла как системные нормативно-правовые недостатки, так и серьезные организационные недоработки ответственных должностных лиц. Проверка показала, что практически одна треть от общего объема госзакупок (а это только за проверенный период 7,5 млрд. рублей) проведена с нарушениями установленного порядка. Счетная палата смогла вскрыть и сформулировать основные проблемы размещения государственных заказов, привлечь к ним пристальное внимание органов власти и общественности, и в определенной степени снизить коррупционную составляющую в этой сфере деятельности.
Несмотря на наличие достаточного времени с момента принятия закона (июль 2005 года и до его вступления в силу - январь 2006 года), необходимая нормативно-правовая и организационная работа не была своевременно проведена. Из-за нерасторопности и неповоротливости уполномоченных структур новая система размещения заказов для государственных нужд была в целом сформирована в крае лишь к середине 2006 года, то есть на полгода позже установленного срока. Следствием чего стало проведение части закупок вне конкурсных процедур.
Так, из-за большого количества размещаемых заказов (за проверяемый период более 7500 контрактов на сумму около 7 миллиардов рублей) и слабой организационной подготовленности в целом, по отдельным обращениям государственных заказчиков срок их рассмотрения и подведения итогов размещения заказов комитетом по госзаказу составлял до четырех месяцев. Неритмичность размещения заказов отражалась на динамике исполнения бюджета края в течение финансового года. Кроме того, длительное рассмотрение в комитете по госзаказу обращений о размещении заказов на строительство, капитальный и текущий ремонт в большинстве случаев приводило к необходимости их выполнения в осенне-зимний период, что негативно влияло на их качество и, как правило, влекло за собой дополнительные затраты бюджета.
Кроме того, были выявлены нарушения действующего законодательства, как на стадии размещения государственных заказов, так и в ходе исполнения государственных контрактов. Установлены факты неприменения конкурсных процедур, а также их проведения с нарушениями законодательства в сфере размещения заказов, которые приводили к неэффективному и нецелевому использованию бюджетных средств.
Установлено, что одним из распространенных способов размещения заказов в крае явилось размещение заказов у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) вследствие так называемых обстоятельств «непреодолимой силы». Так, по данному основанию были размещены без проведения конкурсных процедур 23% из числа проверенных контрактов на общую сумму 211,6 миллионов рублей.
Однако, как показали результаты контрольного мероприятия, практически во всех случаях ссылки на обстоятельства «непреодолимой силы» были неправомерными. При таком способе размещения заказов, по расчетам Счетной палаты Ставропольского края, возможные потери бюджета края только по проверенным контрактам и по самым скромным подсчетам превысили 20 миллионов рублей.
Как показал анализ материалов осуществленных проверок, в последнее время постоянно увеличивается объем средств и количество контрактов с единственным исполнителем. Вероятно, это характерно и для других регионов. В то же время, впоследствии поставщиками условия заключенных по результатам конкурсов контрактов зачастую не соблюдаются. Финансовые санкции к ним не применяются, что может являться признаком преступного сговора.
Не менее коррупционной оказалась сфера использования бюджетных средств края для формирования и содержания регионального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Государственное унитарное предприятие, уполномоченное заниматься этими вопросами, безбедно существовало много лет и благополучно пережило немало проверок. Но лишь независимый государственный аудит финансово-хозяйственной деятельности предприятия, проведенный Счетной палатой Ставропольского края, вскрыл и наглядно показал масштаб нарушений и злоупотреблений, которые вынуждены были в рамках полномочий контрольного органа корректно назвать неэффективным использованием бюджетных средств. Более жесткие формулировки призваны давать правоохранительные органы, которым направляются материалы проверок, и которые, зачастую, увы, не торопятся делать свои выводы.
Как показывают факты проведенных проверок, наибольшей коррупциогенностью обладают процедуры, связанные с земельными и имущественными отношениями.
Так, администрацией города Ставрополя допускались нарушения при принятии постановлений о приватизации земельных участков. В нарушение норм Земельного кодекса Российской Федерации и Водного кодекса Российской Федерации в собственность частному лицу был предоставлен земельный участок, в составе которого находился городской пруд и дорога общего пользования. В нарушение пункта 4 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ уведомления правообладателям смежных земельных участков направлялись позднее десятидневного срока со дня поступления заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка. В уведомлениях отсутствовали даты проведения публичных слушаний, подписи секретаря комиссии, даты ознакомления с уведомлением правообладателей смежных земельных участков. В некоторых случаях правообладатели смежных участков были ознакомлены с уведомлением о предстоящем изменении вида разрешенного использования земельного участка раньше, чем было написано заявление заинтересованного лица о рассмотрении вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка на публичных слушаниях. В документах на выставляемые на аукционах земельные участки чиновники не указывали ключевые параметры этих участков. Проще говоря, застройщики покупали «кота в мешке». Естественно, это давало прекрасную почву для коррупционных проявлений.
В городе Лермонтове установлены факты передачи муниципального имущества - дамбы на городском озере с сооружениями, предназначенными для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод, в безвозмездное пользование коммерческим организациям на 40 лет, а также ряда объектов нежилых помещений в безвозмездную аренду. Кроме того, в 2007 году договором аренды земельного участка площадью 275,1 тыс. м2 для проектирования и строительства микрорайона малоэтажной жилой застройки установлена цена выкупа земельного участка при реализации исключительного права арендатора на его выкуп в сумме 11 326,4 тыс. рублей, рассчитанная исходя из кадастровой стоимости земельного участка на момент заключения договора аренды, тогда как уже с 1 января 2008 года кадастровая стоимость вышеуказанного земельного участка выросла более чем в 7 раз и возможные потери бюджета при выкупе земельного участка оцениваются в 74 736,2 тыс. рублей.
Указанные нарушения оборачиваются многомиллионными потерями доходов для бюджетов различного уровня.
Ощутимые изменения в организации работы и отношении к казенным средствам произошли после проведения контрольных мероприятий в краевом Фонде обязательного медицинского страхования и в министерстве физической культуры и спорта Ставропольского края. Бесспорно, что указанные контрольные мероприятия помогли вскрыть и сформулировать основные проблемы отраслей, привлечь к ним пристальное внимание органов власти и общественности, тем самым в определенной степени снизить коррупционную составляющую в указанных областях деятельности.
Для увода денег из казны, как правило, используются всевозможные изощренные схемы, квалифицировать которые как воровство вправе лишь правоохранительные органы. В компетенции контрольного органа оценивать нарушение как нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. И, к сожалению, такой диагноз приходится ставить зачастую.
Большинство нечистоплотных схем на Ставрополье проворачивается в сфере ЖКХ, дорожной отрасли, в сфере размещения госзаказов, в деятельности ГУПов и МУПов. Другое дело, что доказать нарушения бывает непросто. Крайне сложно проверить, сколько в прошлом году муниципальные власти вывезли на свалку мусора, сколько высыпали соли на дорогах города, постелили асфальта. А ведь результаты проверки должны иметь стопроцентную достоверность и объективность.
У самой Счетной палаты нет репрессивных функций, она только контрольный орган, и материалы проверок направляются в прокуратуру или милицию для принятия конкретных решений.
Негативная слава одного из самых коррумпированных регионов безусловно вредит инвестиционному климату Ставрополья, мешает его развитию. А потому деятельность органа независимого государственного финансового контроля находит поддержку не только общественности и органов власти, но зачастую и самих проверяемых структур. Прогрессивные руководители осознают насущную необходимость усиления контроля расходования казенных средств, использования госсобственности, земли. Общественное мнение единодушно и в том, что в равной степени государственному аудиту эффективности подлежат как средства регионов, так и федеральные средства, от бюджета муниципалитета до стабилизационного фонда и золотовалютных запасов страны.
В целях совершенствования системы межведомственного сотрудничества Счетной палатой заключены соответствующие соглашения с правоохранительными и надзорными органами, представленными на территории Ставропольского края.
Отдельным и очень важным направлением внешних связей Счетной палаты Ставропольского края является сотрудничество с контрольными органами. Прежде всего, следует отметить взаимодействие со Счетной палатой Российской Федерации.
Счетная палата Ставропольского края входит в состав Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Значительная часть общенациональных инвестиционных и социальных проектов и программ реализуется по принципу софинансирования. Поэтому Счетной палатой осуществляется активное взаимодействие по контролю за реализацией приоритетных национальных проектов, которые нацелены на повышение качества жизни наших граждан и решение первоочередных проблем в социальной сфере. Это взаимодействие имеет ключевое значение с точки зрения создания в России единой системы сквозного контроля за реализацией стратегически значимых задач социально-экономического развития страны на всех уровнях бюджетной системы.
В концепцию создания единой системы государственного и муниципального финансового контроля органично вписывается опыт заключения Счетной палатой Соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с администрацией столицы края – города Ставрополя. Характерно, что с инициативой такого взаимодействия выступила сама администрация города, и сегодня Счетная палата активно работает над его реализацией. Это стало весомым вкладом и поддержкой «антикоррупционной линии», которую проводит мэр города совместно с краевой властью. Счетная палата Ставропольского края провела широкомасштабную проверку бюджетно-финансовой сферы краевого центра за предыдущий, не самый благополучный период его жизни. Под пристальным вниманием оказались не только городские финансы, но и управляющие компании, являющиеся сегодня самой большой «головной болью» горожан.
В соответствии с основополагающими принципами Лимской декларации Счетная палата уделяет большое внимание повышению прозрачности и информационной открытости в своей работе. Взаимодействие со средствами массовой информации является важнейшим элементом обеспечения обратной связи с обществом, получения четких критериев для оценки общественно значимых результатов работы контрольного органа.
Так, например, в 2008 году информационное присутствие Счетной палаты в средствах массовой информации по сравнению с 2007 годом выросло более чем в 2,5 раза.
Для освещения деятельности Счетной палаты в 2008 году эффективно работал собственный интернет-сайт (http://www.spstav.ru/). Количество посещений на конец 2008 года составило более 40 тысяч. В СМИ за 2008 год размещено более 127 публикаций о деятельности Счетной палаты, в т.ч. на интернет-сайтах «Счетные палаты России» (http://www.info@ach-fci.ru/) и Информационного агентства «ФК-Новости» (http://www.fcinfo.ru/).
Согласно рейтингу портала Mail.ru Счетная палата Ставропольского края стабильно занимает свое место в первых двух сотнях среди более 9 тысяч оцениваемых сайтов в категории «Государство Российское». Такой большой интерес в обществе к информации контрольного органа подтверждает актуальность и социальную востребованность деятельности независимого краевого органа государственного финансового контроля.
Одновременно в Счетной палате реализуется комплекс мер, нацеленных на минимизацию внутренних коррупционных рисков. В Счетной палате Ставропольского края действует практика, когда все сотрудники обязываются соблюдать Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, который содержит ограничения антикоррупционного характера.
Таким образом, Счетная палата Ставропольского края является не только одним из инструментов борьбы с коррупцией, но и играет одну из ключевых ролей в противодействии этому явлению в крае.
2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
На практике контрольные органы зачастую сталкиваются с тем, что в российском законодательстве существует большое число пробелов, касающихся системного подхода к понятиям, формам, методикам финансового контроля.
В пакете законопроектов, подготовленном в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, часть указанных проблем снята. Так, в базовом федеральном законопроекте о противодействии коррупции дано определение «коррупции», определены роль и место всех органов власти, задействованных в борьбе с коррупцией, в том числе и Счетной палаты Российской Федерации. Внесены изменения в некоторые законодательные акты по вопросу уточнения статуса ряда должностных лиц (в том числе и членов Коллегии Счетной палаты Российской Федерации). Вместе с тем, документы не лишены недостатков, логических противоречий, не закрывают все возможные лазейки для коррупционных проявлений, в связи с чем потребуется дальнейшая кропотливая работа по их совершенствованию.
Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах о Счетной палате Российской Федерации и об аудиторской деятельности признаны три формы контроля: предварительный, текущий и последующий. [5] Однако признанные в Российской Федерации формы финансового контроля не соответствуют формам, определенным в Лимской декларации руководящих принципов контроля: предварительный контроль и контроль по факту.
Счетная палата Российской Федерации имеет законодательно установленное право проведения проверки эффективности расходования бюджетных средств. Однако в законе нет норм прямого действия по проведению аудита эффективности. Характерно, что в законе о Счетной палате Российской Федерации неоднократно упоминается о контроле эффективности, хотя словосочетание «проверка эффективности» в тексте закона отсутствует. Так, в статье 15 «Ревизия и проверки» записано, что в ходе проведения ревизий и проверок определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета», что, по существу, является элементами содержания финансового аудита, а не аудита эффективности. [2]
Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя результативность и эффективность использования бюджетных средств, одним из принципов бюджетной системы устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно их использовать в соответствии с целевым назначением. [1] Однако организация бюджетного процесса до настоящего времени не имела механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности, а в бюджетном законодательстве отсутствует определение стандартов, критериев неэффективного использования бюджетных средств, установленной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. [3] При проведении проверок контрольный орган не может на сегодняшний день с уверенностью констатировать, что те или иные работы являются неэффективными. Кроме того, необходимо, по аналогии с нецелевым использованием бюджетных средств, на федеральном уровне установить административную и уголовную ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, исходя из размера денежных средств, использованных неэффективно, поскольку, как показывают материалы проверок, неэффективное использование государственных активов и коррупция во многих случаях тесно связаны между собой.
Контрольно-счетные органы страны в своей контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической работе постоянно сталкиваются с проблемами реализации Федерального закона № 94 о закупках для государственных нужд из-за несовершенства этого закона. Закон в нынешнем своем виде содержит значительные коррупционные риски. Система государственных (муниципальных) закупок оказалась чересчур забюрократизированной, что является питательной средой для коррупции и недостаточно эффективного использования бюджетных средств.
Проведение бюджетной реформы предполагает создание единой системы внутреннего и внешнего контроля эффективности бюджетных расходов. [4] Институт внешнего финансового контроля в России организован сравнительно недавно, и его формирование нельзя считать полностью завершенным. Осуществление внешнего государственного финансового контроля в соответствии с действующим законодательством возлагается на ряд специальных органов и специализированные подразделения органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Сейчас в стране насчитывается около 30 контролирующих структур, кроме правоохранительных органов. Назрело время создания единой системы координации деятельности всех контрольных органов, наладить надлежащее информационное взаимодействие, всесторонне развивать сотрудничество государственных контрольных органов. На федеральном уровне необходимо упорядочить взаимодействие контрольно-счетных органов с другими контролирующими структурами, установив механизм обмена информацией и взаимного сотрудничества, в том числе и в сфере противодействия коррупции.
Существуют недостатки и пробелы в законодательстве, препятствующие созданию и структурированию полноценной единой системы финансового контроля в России и решению вопроса о статусе, роли и месте контрольно-счетных органов в системе государственного устройства и финансового контроля в частности.
Назрела необходимость разработки концепции закона о государственном аудите, который направлен на более четкое разграничение полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля. Это позволит снизить дублирование в работе контрольных органов и снизить коррупционные риски.
В проекте федерального закона о противодействии коррупции установлено проведение антикоррупционной экспертизы законодательства. Однако обязательность такой экспертизы не указана, равно как не приведен и механизм ее проведения. Необходимо разработать общий механизм принятия законов, в котором будет прописана как обязательная антикоррупционная экспертиза, так и все другие необходимые процедуры. После принятия пакета антикоррупционного законодательства в целях обеспечения системности такой работы необходимо разработать методику проведения проверок и экспертизы законопроектов.
Проанализировав методику планирования трехлетних бюджетов, стало очевидным, что бюджет формируется на принципах бюджетирования, ориентированного на результат. В связи с этим упраздняется детальная бюджетная классификация по статьям расходов средств, выделяемых главным распорядителям. Отсутствие детальной постатейной расшифровки бюджетных средств в рамках трехлетнего цикла усложняет контроль за целевым расходованием бюджетных средств в этих учреждениях.
На региональном уровне контрольно-счетным органам необходимо активизировать работу по участию в реализации принимаемых субъектом Российской Федерации законов о противодействии коррупции, антикоррупционных программ и др. округе
Так, в Ставропольском крае разработан и внесен в Государственную Думу края проект закона «О противодействии коррупции в Ставропольском крае». Закон должен обеспечить надлежащее выполнение своих должностных обязанностей чиновниками всех уровней, повысить правосознание и правовую культуру как должностных лиц, так и граждан.
Правительством Ставропольского края утвержден План мероприятий по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Ставропольского края. В числе мероприятий Плана – создание координационного совета по противодействию коррупции в органах исполнительной власти края, в состав которого включен представитель Счетной палаты края.
Очевидно, что только совместными усилиями органов власти, контрольных и правоохранительных органов, всех институтов гражданского общества можно добиться результатов в борьбе с коррупцией и казнокрадством.
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ЦЕЛЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
На основе накопленного опыта практической контрольно-аналитической деятельности, а также в результате анализа коррупционной составляющей в сфере формирования и расходования средств бюджета, использования государственного имущества и ресурсов, считаем возможным предложить Счетной палате Российской Федерации:
1. Совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, с учетом предложений Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации разработать и внести для рассмотрения Правительством и Федеральным Собранием Российской Федерации проект федерального закона «О внешнем финансовом контроле в Российской Федерации», в котором:
- дать определения государственного и муниципального финансового контроля;
- установить области компетенции соответствующих контрольных органов;
- установить порядок взаимодействия и разграничения функций органов внешнего и внутреннего контроля;
- в целях снижения административного давления на экономику со стороны контрольных органов регламентировать порядок и периодичность проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
- в связи с непосредственным влиянием на формирование и расходование бюджетов всех уровней цен и тарифов, устанавливаемых на энергоресурсы, товары и услуги естественных монополий, распространить сферу подконтрольности органам внешнего государственного контроля на вопросы законности и обоснованности ценообразования в этих отраслях, оценки их влияния на экономику регионов и страны в целом;
- в целях обеспечения результативности взаимодействия органов внешнего контроля и правоохранительных органов установить более действенный регламент принятия решений и мер реагирования правоохранительными органами на материалы проверок, направленные органами внешнего финансового контроля;
- в целях обеспечения принципов открытости и гласности в деятельности органов власти, органов внешнего финансового контроля и правоохранительных органов регламентировать процесс информирования общественности о результатах проверок и принятых мерах реагирования.
2. Совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации разработать и внести для рассмотрения Правительством и Федеральным Собранием РФ соответствующие изменения в действующее законодательство с учетом норм, предусмотренных законопроектом «О внешнем финансовом контроле в Российской Федерации», а также в целях:
- установления административной и уголовной ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размерах;
- установления мер ответственности должностных лиц органов власти, правоохранительных органов, юридических лиц за непринятие мер реагирования на обращения, представления и предписания органов внешнего финансового контроля.
3. Совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации разработать и внести для рассмотрения Правительством и Федеральным Собранием РФ концепцию законопроекта «О государственном аудите в Российской Федерации».
4. Совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, с учетом предложений Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации разработать:
- методические материалы по проведению антикоррупционной экспертизы законодательных и нормативных актов от этапа разработки законопроекта до правоприменительной практики;
- методические материалы по выявлению в ходе контрольных и экспертно - аналитических мероприятий коррупционной составляющей в деятельности и принятии управленческих решений в органах государственного и муниципального управления, предприятиях и организациях, являющихся получателями бюджетных средств;
- методические рекомендации по аудиту эффективности реализации наиболее значимых инвестиционных и социальных проектов и программ, реализуемых с участием государства, в том числе мер антикризисного государственного реагирования;
- провести курсы повышения квалификации сотрудников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по изучению антикоррупционных методик и обмену накопленным опытом;
- провести анализ коррупционной составляющей и коррупционных рисков в новой редакции Бюджетного кодекса РФ и трехлетнем бюджете Российской Федерации.
5. Совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации разработать и внести для рассмотрения Правительством и Федеральным Собранием Российской Федерации изменения в действующее законодательство, регламентирующее сферу размещения государственного заказа и осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, в целях дальнейшего совершенствования контрольной деятельности следует обеспечить системный подход к ее организации с использованием всего арсенала предоставленных контролирующим органам средств, с широким внедрением новых форм и методов работы. Одновременно необходимо наладить надлежащее информационное взаимодействие, всесторонне развивать сотрудничество государственных контрольных органов, объединить усилия в деле создания в России по-настоящему современной и эффективной системы государственного контроля.
Назрело время создания единой системы координации деятельности всех контрольных органов. Сейчас в стране 33 контролирующих структуры, не считая правоохранительных органов. В этом плане, безусловно, должна быть единая система. И для этого сейчас есть все возможности, все условия. Создание общими усилиями такой системы позволит контрольно-счетным органам России внести весомый вклад в решение долгосрочной стратегической задачи модернизации страны.
Для того, чтобы полноценно решать такие задачи, необходимы определенная корректировка полномочий контрольных органов и качественно новый уровень их взаимодействия. Не менее важно повышение качества их кадрового состава, рост квалификации, профессиональных знаний и навыков применительно к новым условиям.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях национальной экономики.
Стоит отметить, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации ещё не до конца сформирован и находится на стадии становления. Поэтому несовершенство системы финансового контроля вполне объяснимо, и приводит к возникновению целого ряда серьезных проблем.
Вместе с тем, созданным органам государственного финансового контроля - контрольно-счетным органам, безусловно, принадлежит ключевая роль в противодействии бесхозяйственности и коррупции. Коррупция является одной из системных угроз не только реализации масштабных планов государства, но и самим основам ее национальной безопасности.
Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает большую тревогу в российском обществе и порождает недоверие к государственным структурам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Контрольно-счетные органы страны «вносят реальный вклад в борьбу с коррупцией, прежде всего своей профилактической работой, выявляя коррупциогенные моменты в бюджетно-финансовом и налоговом законодательстве и внося предложения по его совершенствованию, а также занимаются прямым изобличением коррумпированных чиновников при хищении бюджетных средств». [7]
В противодействии коррупции очень важно минимизировать объективные экономические предпосылки: ликвидировать избыточные полномочия исполнительных и муниципальных властей, избавить систему государственных услуг от искусственно усложняемых бюрократических процедур, заблокировать коррупционные каналы в системе деловых взаимоотношений государства и бизнеса.
Отправной точкой в борьбе с коррупцией было выбрано совершенствование законодательства, ибо это является базой для всех дальнейших действий и шагов в борьбе с нею. С этой целью разработан пакет федеральных законопроектов, подготовленный в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции.
На региональных уровнях также разработаны и принимаются законы о противодействии коррупции, антикоррупционные программы и др. В связи с этим контрольно-счетным органам в субъектах Российской Федерации необходимо активизировать работу по участию в реализации законодательных и нормативных актов, принимаемых субъектом Российской Федерации, и внести весомый вклад в решение задачи по борьбе с финансовой преступностью, коррупцией и повышение прозрачности бюджетно-финансовой системы.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4 – ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 07.08.2001 № 119- ФЗ «Об аудиторской деятельности».
4. Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов:Уч.пособ/ М. Афанасьев, И. Кривогов. – М.: Изд.дом ГУВШЭ, 2006.
5. Бондарь В.В., Смирнова И.В. Оценка эффективности управления государственной собственностью.:Монография/ В.В. Бондарь, И.В. Смирнова; Московский государственный университет печати.- М.:2006.
6. Симонова Л.А. Эффективность государственного финансового контроля. // Финансы. 2006. №4.
7. О роли и задачах органов внешнего государственного финансового контроля в борьбе с коррупцией (1 ноября 2008 г., г. Ростов-на-Дону), Материалы совещания отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Южном федеральном округе. – Ростов-на-Дону. 2008.
Ставропольский край